Проблемы заключения договоров аренды недвижимого имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, в связи с действием норм законодательства о защите конкуренции.

Договор аренды недвижимого имущества является одним из наиболее распространенных гражданско-правовых договоров. Популярность данного договора обусловлена взаимной выгодой для обеих сторон: арендатор получает во временное владение и пользование недвижимое имущество, без приобретения его в собственность, а арендодатель – получает доход от передачи в пользование имущества, в собственном использовании которого нет необходимости. В тех случаях, когда имущество составляет государственную или муниципальную собственность, сдача его в аренду позволяет пополнять бюджеты всех уровней.

В рамках Национального плана противодействия коррупции, утвержденного Президентом Российской Федерации 31.07.2008 г.1, был введен комплекс мер, направленных на улучшение государственного управления в социально-экономической сфере, включающих в себя регламентацию использования государственного и муниципального имущества, а также передачи прав на использование такого имущества.

Федеральным законом «О внесении изменений в Федеральный закон «О концессионных соглашениях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 30.06.2008 г. № 108-ФЗ2 глава четвертая Федерального закона «О защите конкуренции» от 26.07.2006 г. № 135-ФЗ3 была дополнена ст. 17.1, регулирующей особенности порядка заключения договоров в отношении государственного и муниципального имущества. В эту статью неоднократно вносились изменения и дополнения, что порождало и до сих пор порождает многочисленные трудности при применении ее норм на практике.

В соответствии с первоначальной редакцией ст. 17.1 Федерального закона «О защите конкуренции», начиная с 02.07.2008 года, заключение договоров аренды, вне зависимости от того, закреплено ли данное имущество на праве хозяйственного ведения или оперативного управления за государственными унитарными предприятиями и бюджетными учреждениями либо составляет казну, могло быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения таких договоров.

Однако применение вновь введенной нормы было сопряжено с рядом трудностей. Во-первых, Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «О концессионных соглашениях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» вступил в силу со дня его официального опубликования (02.07.2008 г.), тем самым не дав времени на адаптацию участникам гражданского оборота к обновленному законодательству. Для сравнения, Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ4 вступил в силу с 01.01.2006 г., то есть по истечении более 5 месяцев с момента подписания Президентом РФ. Во-вторых, первоначальная редакция ст. 17.1 Федерального закона «О защите конкуренции» содержала весьма ограниченный перечень случаев, позволяющих заключать договоры аренды без проведения торгов. Так, право на заключение договоров аренды имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, предоставлялось без проведения торгов лишь на основании: 1) актов Президента РФ, решений Правительства РФ; 2) решения суда, вступившего в законную силу; 3) федерального закона, устанавливающего иной порядок распоряжения этим имуществом. В-третьих, разъяснялось, что заключение после 02.07.2008 года дополнительных соглашений по ранее заключенным договорам, расширяющих предмет договора, продление после вышеуказанной даты ранее заключенных договоров, является нарушением действующего законодательства.5

Все вышеназванные обстоятельства способствовали созданию ситуации, при которой арендаторы продолжали использовать имущество, несмотря на истечение сроков действия договоров аренды, при этом, не внося арендную плату (из-за отсутствия надлежаще оформленного договора). Арендодатели вынуждены были взыскивать в судебном порядке неуплаченные суммы в качестве неосновательного обогащения арендаторов.

Другая сложность касалась аренды на незначительный срок, равный нескольким дням или часам. Так как данные случаи не подпадали в перечень случаев, когда возможно было заключать договоры аренды без проведения торгов, для заключения договора необходимо было проводить конкурс, а это требовало определенных временных затрат, по истечении которых интерес потенциального арендатора в данных помещениях, как правило, отпадал.

В целях разрешения вышеназванных спорных вопросов был принят Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «О защите конкуренции» от 08.11.2008 № 195-ФЗ6, которым перечень случаев, позволяющих заключить договор аренды без проведения конкурса или аукциона, был существенно расширен. Согласно ему заключение договоров аренды без проведения конкурса или аукциона возможно было при:
1) предоставлении указанных прав на имущество на основании международных договоров Российской Федерации (в том числе межправительственных соглашений), федеральных законов, устанавливающих иной порядок распоряжения этим имуществом, актов Президента РФ, решений Правительства РФ, решений суда, вступивших в законную силу;
2) передачи религиозным организациям в безвозмездное пользование культовых зданий и сооружений и иного имущества религиозного назначения;
3) предоставлении указанных прав на это имущество государственным органам, органам местного самоуправления, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку РФ;
4) предоставлении указанных прав на имущество на срок не более чем тридцать календарных дней. При этом предоставление права аренды на имущество одному лицу на совокупный срок более чем тридцать календарных дней в течение шести последовательных календарных месяцев без проведения конкурсов или аукционов запрещалось.

Кроме вышеперечисленного, также разрешалось до 01.07.2010 года заключение на новый срок без проведения торгов договоров аренды, заключенных до 01.07.2008 года с субъектами малого и среднего предпринимательства, за исключением кредитных, страховых организаций, субъектов, осуществляющих предпринимательскую деятельность в сфере игорного бизнеса, некоторых иных субъектов малого и среднего предпринимательства, а также с субъектами малого и среднего предпринимательства, осуществляющими добычу и переработку полезных ископаемых, кроме общераспространенных полезных ископаемых, на срок не более чем до 01.07.2010 года, что, несомненно, сделало первоначальную редакцию ст. 17.1 Закона «О защите конкуренции» более соответствующей потребностям коммерческого оборота.

Однако по-прежнему не решенной осталась следующая проблема. Образовательные учреждения и ряд иных некоммерческих организаций вынуждены были заключать и продлять договоры аренды по результатам торгов либо в рамках предоставления государственных или муниципальных преференций (помощи). Решение о предоставлении преференций принимает антимонопольный орган на основании документов, указанных в ст. 20 Закона «О защите конкуренции» (заявление; проект акта, которым предусматривается предоставление государственной или муниципальной преференции, с указанием целей предоставления и размера такой преференции; перечень видов деятельности, осуществляемых хозяйствующим субъектом в течение двух лет, предшествующих дате подачи заявления и копии документов, подтверждающих право осуществления указанных видов деятельности; наименование видов товаров, объем товаров, произведенных и реализованных хозяйствующим субъектом в течение двух лет, предшествующих дате подачи заявления; бухгалтерский баланс по состоянию на последнюю отчетную дату; перечень лиц, входящих в одну группу с хозяйствующим субъектом с указанием основания вхождения таких лиц в эти группу; нотариально заверенные копии учредительных документов) и исключительно в целях, указанных в п. 1 ст. 19 того же Закона (обеспечение жизнедеятельности населения в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях; развитие образования и науки; проведение научных исследований; защиты окружающей среды; сохранение, использование, популяризация и государственная охрана объектов культурного наследия народов России; развитие культуры, искусства и сохранения культурных ценностей; развитие физической культуры и спорта; обеспечение обороноспособности страны и безопасности государства; производство сельскохозяйственной продукции; социальная защита населения; охрана труда, здоровья граждан; поддержка субъектов малого и среднего предпринимательства т.д.).

Недостатки установленного порядка предоставления государственных или муниципальных преференций (помощи) заключались в необходимости предоставления значительного комплекта необходимых документов, длительности сроков рассмотрения заявления и принятия соответствующего решения антимонопольным органом. Правда, сроки рассмотрения заявления впоследствии были сокращены с двух до одного месяца. Закон четко не регламентировал, в каких случаях предоставляется государственная или муниципальная помощь, а лишь называл цели, на соответствие которым должны были оцениваться заявления о предоставлении такой помощи. Применение на практике анализируемых положений законодательства о защите конкуренции сопровождалось определенным субъективизмом.

Поэтому был принят Федеральный закон «О внесении изменений в статьи 17.1 и 53 Федерального закона «О защите конкуренции» от 17.07.2009 г. № 173-ФЗ,7 которым перечень случаев, позволяющих заключать договоры без проведения конкурса или аукциона, был еще расширен. Теперь возможно заключение договоров аренды без проведения конкурса или аукциона также с: 1) государственными и муниципальными учреждениями, государственными корпорациями, государственными компаниями; 2) некоммерческими организациями, созданными в форме ассоциаций и союзов, религиозных и общественных организаций (объединений) (в том числе политическими партиями, общественными движениями, общественными фондами, общественными учреждениями, органами общественной самодеятельности, профессиональным союзам, их объединениям (ассоциациям), первичным профсоюзным организациям), объединений работодателей, товариществ собственников жилья; 3) адвокатскими, нотариальными, торгово-промышленными палатами; 4) образовательными учреждениями независимо от их организационно-правовых форм и медицинскими учреждениями частной системы здравоохранения; 5) для размещения объектов почтовой связи; 6) лицами, обладающими правами владения и (или) пользования сетью инженерно-технического обеспечения, в случае, если передаваемое имущество является частью соответствующей сети инженерно-технического обеспечения и данные часть сети и сеть являются технологически связанными в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности; 7) в порядке предоставления государственных и муниципальных преференций; 8) лицами, с которым заключен государственный или муниципальный контракт по результатам конкурса или аукциона, проведенных в соответствии с Федеральным законом «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», если предоставление указанных прав было предусмотрено конкурсной документацией, документацией об аукционе для целей исполнения этого государственного или муниципального контракта. Срок предоставления указанных прав на такое имущество не может превышать срок исполнения государственного или муниципального контракта; 9) взамен недвижимого имущества, права в отношении которого прекращаются в связи со сносом или с реконструкцией здания, строения, сооружения, которыми или частью которых является такое недвижимое имущество, либо в связи с предоставлением прав на такое недвижимое имущество государственным или муниципальным образовательным учреждениям, медицинским учреждениям. При этом недвижимое имущество, права на которое предоставляются, должно быть равнозначным ранее имеющемуся недвижимому имуществу по месту расположения, площади и определяемой в соответствии с законодательством Российской Федерации, регулирующим оценочную деятельность, стоимости. Условия, при которых недвижимое имущество признается равнозначным ранее имеющемуся недвижимому имуществу, устанавливаются федеральным антимонопольным органом; 10) правопреемникам приватизированного унитарного предприятия в случае, если такое имущество не включено в состав подлежащих приватизации активов приватизированного унитарного предприятия, но технологически и функционально связано с приватизированным имуществом и отнесено федеральными законами к объектам гражданских прав, оборот которых не допускается, или к объектам, которые могут находиться только в государственной или муниципальной собственности.

Однако внесенные изменения не сняли всех спорных вопросов. К примеру, арендуемое помещение значительно ухудшилось в связи с затоплением в силу обстоятельств, за которые арендатор не отвечает, что сделало невозможным его дальнейшее использование. В данном случае ГК РФ предоставляет арендодателю право предоставить другое помещение надлежащего качества (ст. 612 ГК РФ), что, естественно, приведет к необходимости изменения условия договора об объекте аренды, которое квалифицируется законодателем как существенное (п. 3 ст. 607 ГК РФ). По буквальному смыслу Закона о защите конкуренции, в данном случае необходимо проводить конкурс на право заключения договора аренды на то имущество, которое, по сути, арендодатель желает передать арендатору взамен «ухудшенного», так как данный случай не назван в перечне исключений из общего порядка заключения договоров аренды по результатам торгов. По всей вероятности, победителем может стать и участник объявленных торгов, не состоящий прежде в договорных отношениях с арендодателем, в связи с чем право арендодателя по предоставлению другого помещения может оказаться не реализуемым.

В деятельности Территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом по Челябинской области также возник вопрос о порядке заключения договоров аренды для размещения библиотек. Согласно Федеральному закону «О библиотечном деле» от 29.12.1994 г. № 78-ФЗ,8 библиотека – информационное, культурное, образовательное учреждение, располагающее организованным фондом документов и предоставляющее их во временное пользование физическим и юридическим лицам. Возникает вопрос, возможно ли предоставление библиотекам в аренду помещений без проведения торгов на основании подп. 6 ч. 1 ст. 17.1 Закона о конкуренции (как образовательным учреждениям независимо от их организационно-правовых форм)? По мнению авторов, на данный вопрос следует ответить положительно, поскольку определение библиотеки показывает наличие образовательного компонента в ее деятельности наряду с информационными и культурными целями независимо от того является ли она государственной, муниципальной или частной.

Наконец, актуальным является вопрос о порядке заключения договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на котором расположено здание или сооружение, сдаваемое в аренду. Право пользования арендатором земельным участком, находящимся под зданием, реализуется через заключение договора аренды земельного участка, поскольку по договору аренды здания или сооружения арендатору одновременно с передачей прав владения и пользования такой недвижимостью передаются права на ту часть земельного участка, которая занята этой недвижимостью и необходима для ее использования (п. 1 ст. 652 ГК РФ). Данный случай не назван в перечне исключений из общего порядка заключения договоров аренды по результатам торгов, изложенного в Законе о защите конкуренции. Поэтому, по буквальному смыслу закона, в данном случае необходимо проводить конкурс на право заключения договора аренды земельного участка, на котором расположено здание или сооружение, сдаваемое в аренду. Но возникает вполне уместный вопрос, кто еще кроме арендатора здания или сооружения может быть заинтересован в заключении договора аренды земельного участка? Очевидно, что интерес третьих лиц в аренде земельного участка будет отсутствовать, в связи с чем необходимо перечень исключений из общего порядка заключения договоров аренды по результатам торгов дополнить случаем, связанным с заключением договора аренды земельного участка с арендаторами объекта недвижимого имущества, расположенного на нем.

На основании сказанного можно сделать вывод о том, что хотя законодателем неоднократно принимались попытки совершенствования положений статьи 17.1 Закона о защите конкуренции, в процессе практического применения встречаются проблемы, которые требуют своего решения путем внесения дополнений в указанную статью. В частности, необходимо дополнить перечень случаев, позволяющих заключить договор аренды без проведения конкурса или аукциона, случаем, связанным с заменой арендодателем помещения, эксплуатация которого стала невозможна вследствие его значительного ухудшения в силу обстоятельств, за которые арендатор не отвечает, и случаем, связанным с заключением договора аренды земельного участка с арендаторами объекта недвижимого имущества, расположенного на нем.